战霾关键局（节选）

来源：《财经》杂志封面报道 作者：习楠/文 王小/编辑 发布时间：2016-12-26

全文网址：http://magazine.caijing.com.cn/20161226/4216869.shtml

无论是大气污染治理政策，还是环境与能源领域的研究，都表明中国经济增长过程中一直依赖的燃煤，是治霾的关键战场。不管人们是否愿意承认，这场抗霾战役，从始至终都是一场与自己的较量。

力推“大气条例”的环保部门，难以撼动能源结构。在交出成绩单之年，我们首先要分析的就是去煤化失败了吗？毕竟，“等风来”不是长久之计，控污防污才是治霾之根本。中国除霾之路，下一步究竟怎么走？这些终应给公众一个切实的交代。

——编者

“长牙的法律”，抵不过纵容

肆虐的重霾，切切实实地敲响了警钟——逐渐加码的控煤措施和较高的排放标准下，2016年还煤耗回升，是不是有一些躲藏在暗处的“敌人”被忽略了？

“电力行业一直在叫屈，燃煤电厂现在完成达标排放目标的只有三分之一，三分之二还没有，工业锅炉也是类似，在按照国家制定的排放标准进行排放方面，现在看，做得比较差。”一位业内人士说。

整治没有如期望般一击扼喉。如2015年底，环保部“揪”出东北三省15家问题企业中，供暖企业超过了半数。随后，环保部通报再指出东三省燃煤供热企业锅炉环保设施建设、运行问题突出。

2015年1月1日，新《环保法》实施。该法历经四次审议，两次公开征求意见、调研论证三年半，最终，按日计罚、查封扣押、造假机构承担法律责任等条款，被细致地写入。

按日计罚，被评论为最具亮点的处罚条款，“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。”此前，对于排污主体最高罚款只能到100万元，5万元是最常开出的罚单额度。

两年后的今天看，这部“长牙的法律”，并未达到公众所期待的咬合力和杀伤性。

“按日计罚，我们的环境污染已经到了这个程度，结果全国按日计罚的只有几十亿元，这是杯水车薪！”上述业内人士指出，工业企业之所以达标缓慢、部分企业敢于偷排偷放，很大程度上因为严格的法律没有得到贯彻执行。

《2015年中国环境状况公报》显示，2015年各地环保部门下达行政处罚决定9.7万余份，罚款42.5亿元，比2014年增长34％。

“如果把这么严格的法执行到位，那么最起码按日计罚会达上千亿元，而不是几十亿元。”上述业内人士说。

环境监管方面的“不给力”，在清理整顿违法违规建设项目中也可窥一斑。按2014年国务院办公厅印发的《关于加强环境监管执法的通知》要求，2016年底前，全国各地全面清理违法违规建设项目，并完成整改任务。

直到最后一刻，环保部在今年5月下发加急文件，要求在11月30日前，省级环保部门网站公开清理结果，确保违建项目自2017年1月1日起“清零”。

“加急”终于对一直进展缓慢的清理行动起了作用。截至2016年6月，除西藏外，30个省级行政单位环保部门公开信息，共清理出62.4万个违建项目。但更令人忧虑的现实，随之浮出。

广州绿网环境保护服务中心的一份分析报告显示：截至2016年6月，全国清理的62.4万个项目中，或没有环评、或没有通过环评验收、或与环评审批不符，其中，2015年之后的项目超过1.2万个。如果单看工业项目清理数量，平均每7.6个工业企业法人对应1个违建项目。

“这个清理成果反映出过往执法不力。”广州绿网环境保护服务中心相关负责人表示，这些违建项目中，约1.27万家为重点污染行业企业，预计其每年排放的废水和二氧化硫，占目前全国两者总排放量的8％以上。而这个数字，仅仅是理论预估值，“实际排放将大大超过这些数字”。

统计结果显示，62.4万个违建项目中，仅有7.2万个违建项目将被淘汰关闭，占总数的11.5％。

还有一些危险的种子，比如，这些违建项目中，属于钢铁、水泥、平板玻璃、电解铝这四大产能严重过剩行业的违建项目，淘汰率不足一成；6688个项目与地方政府及其关联部门或组织相关。难以置信的是，这其中还有396个火电行业项目，其中34个在建项目位于煤电规划建设风险红色预警省份。

2016年3月，国家发改委、国家能源局联合下发特急文件，督促各地方政府及企业放缓燃煤火电建设步伐，以应对产能过剩局面，并于4月出台煤电规划建设风险预警机制，对于预警结果为红色的省份，判定为存在电力冗余和政策不允许新建煤电项目。

全国风险预警为红色的省份有28个，山东、山西、黑龙江、内蒙古、陕西、辽宁、河南等极易被严重污染困扰的排污大省均在其列。

作为煤炭消耗“大头”的工业领域，如果严格执行新《环保法》和当前已经颁布实施的一系列相关标准，治霾效果将十分明显，并会随着控煤以及因之带来的能源结构调整，而使污染物浓度下降进入平台期。这时，占据煤炭消耗“小头”的散煤燃烧等领域，对于污染的“贡献”便会凸显出来。

现实的僵局是，这种控制住“大头”、凸显“小头”的作战方案并不成立。

“现在‘大头’还没做好，就把散煤揪出来了。”上述行业专家甚至将追责散煤的做法看作是，高耗煤行业为了“转移注意力”而使出的伎俩。

“散煤不是造成2016年比2015年空气恶化的主要原因，主要原因还是工业耗煤量增加，谁增加，谁就是造成空气恶化的原因。”上述行业专家分析，在能源领域，散煤被普遍认为是存量，而非变量，“比以前恶化要看变量”。

美国加利福尼亚州南海岸地区，有超过1000万辆私家车，两个大型码头，约25万辆重型卡车，以及超1700万人口。加上临海、内陆有山的地形，南加州空气污染物来源复杂且不易扩散，像中国北方一样，经常受到不利气象因素的“加害”。

“即便我们有全美最严格的空气质量标准和相关领域法规，但是空气质量跟很多地方相比还是差很多。”美国加州南海岸空气质量管理局副局长Elaine Chang告诉《财经》记者，“但如果制定了一个长远的达标计划，并且认真执行的话，就能得到好的结果。”

回顾加州南海岸地区空气质量管理40多年来的经验，Elaine Chang说，“当制定一个20年、30年计划的时候，将前三五年要做的工作、项目写出时间表和路线图，把这三五年抓住了，就有机会调整。”

与美国加州南海岸地区相比，英国是在中国治霾战役中更被频繁提起的对象。为了击退空气污染，英国也将目标锁定在煤的身上。

“伦敦烟雾污染事件之后，煤电厂面临的压力越来越大，它们都开始进行转变、升级，除了发电，现在的污染源主要来自于交通。”英国环保局前高级顾问John Murlis介绍。

英国制定了空气质量达标的时间目标，并且比欧盟和美国的标准更加严格。

“我们还要求地方监管机构要适时推出自己的空气质量管理区域，地方区域法规必须比国家法律更严格，此外，每个地区都要自己制定空气质量管理规划，并且要真正实施。”John Murlis说。

回到中国。严峻的大气污染形势当前，理智的选择除了标本治理双管齐下，更重要的是严格执法，将排污企业、排污行为真正地监管起来。

不管人们愿不愿意承认，这场与霾为敌的战役，从始至终都是一场与自己的较量。