生活垃圾焚烧发电中长期专项规划及其规划环评调查与分析

为指导各地做好生活垃圾焚烧发电厂规划选址工作，积极推进生活垃圾焚烧发电项目落地。2017 年 12 月，国家发展改革委等五部门联合下发了《关于进一步做好生活垃圾焚烧发电厂规划选址工作的通知（发改环资规〔2017〕2166 号）》（以下简称“2166 号文件”）。 该文件要求各省发展改革委（能源局）会同相关部门应在 2018 年底前编制完成本地区省级生活垃圾焚烧发电中长期专项规划，并依法同步组织规划环评，开展信息公开和公众参与工作，为科学制定规划增强支撑。

广州绿网环境保护服务中心（以下简称“广州绿网”）长期关注环评发展，认为 2166 号 文件将对垃圾焚烧发电行业带来深远影响，可能会因此对环境造成重大影响。2166 号文件中提出的规划环评、信息公开和公众参与等内容，是对规划环评法定工作责任的落实；若2166 号文件能得到全面的执行，规划环评有较强的有效性，并在规划的实施中落实到位，将会有效降低和减缓生活垃圾及其焚烧发电带来的环境影响。

但通过向 31 个地区共 62 个部门申请信息公开，并结合绿网数据库（lvwang.org.cn）收录的生活垃圾焚烧发电规划环评主动公开数据，广州绿网分析发现，该规划及其规划环评的信息公开水平还有较大的提升空间。从信息公开的答复情况来看，只有广东、山东等少部分规划涉嫌没有执行规划环评。而没答复广州绿网信息公开申请的地区（吉林省、湖南省、西藏自治区、新疆生产建设兵团等 4 个发改部门及福建省生态环境厅）及答复其他的地区（北京等）的规划环评执行情况则不明。另有一些地区（宁夏、湖北、上海）因没有规划而没有规划环评信息。分析还发现，规划环评在法定形式、评价深度基本要求等形式上的有效性方面表现相对较好，而在协调规划、影响决策等实质上的有效性方面表现较差。

分析 18 个公开规划文本的地区发现，发现生活垃圾焚烧发电设施目前我国已有 356 个； 未来 10 年，拟计划新增生活垃圾焚烧发电项目 776 个；到 2030 年，将有 1132 个生活垃圾 焚烧发电项目建成。届时，绝大部分地区生活垃圾焚烧发电占比将超过 65%，江西、广西 等地的垃圾焚烧发电占比将达到或超过 90%，海南、浙江、山东甚至提出了 100%焚烧的目 标；18 个地区的焚烧总量将达到 90.35 万吨/日，是 2018 年全国城市生活垃圾焚烧无害化处 理能力 36.46 万吨/日的 2 倍多，也比 2018 年全国城市生活垃圾无害化处理总能力 76.62 万 吨/日多。这一结果同磐之石环境与能源研究中心 2020 年 6 月提出的，生活垃圾实行可持续管理后，“十四五”期间垃圾焚烧厂只需要建几十个，甚至可能在“十四五”末焚烧规模有望出现拐点的观点差距较大。进一步分析发现，出现这种现象的主要原因可能包括规划方案：

1）没有充分考虑到严格执行垃圾分类而带来的垃圾产生量的减少；

2）没有充分考虑填埋、堆肥、回收再利用等其他垃圾处理方案；

3）将农村垃圾处理全面纳入了规划范围； 

4）过高的人口自然增长率；

5）过高的垃圾增长量、清运量；

6）一味的以提高垃圾焚烧占比和垃圾焚烧设施建设为目标。

虽然建立覆盖城乡的生活垃圾处理设施很有必要，但也应充分注意农村生活垃圾全面收集清扫、集中处理的难度，和生活垃圾处理方法的因地制宜。广州绿网获取的 18 个生活垃圾焚烧发电规划普遍以现有垃圾处理设施为基础，采用全面覆盖城乡的高城镇化率、高人口自然增长率、高垃圾产生量、高垃圾清运量来预测垃圾处理设施缺口，将预测多出来生活垃圾一烧了之。然而规划环评对规划方案的论证、调整却非常有限。规划环评在协调规划、影响决策等实质上的有效性方面迫切需要加强。为此，广州绿网建议：

3）规划环评应尽量以报告书的形式开展，并有必要跳出拟定的规划方案，做到早期介入和充分互动，充分说明与规划的互动情况及结果，使规划及规划环评更加科学、合理，更有操作性、针对性，突显规划环评的实质性作用。

4）加强对垃圾焚烧发电产业的跟踪、监测、评估、调整，完善垃圾焚烧发电项目环境保护标准和监管措施，特别飞灰、二恶英和重金属的监测监管。

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